​​重大意义【万能答案】

（一）修改全国人大议事规则是坚持党的全面领导、加强全国人大政治建设的重要举措

（二）修改全国人大议事规则是坚持全过程民主、保证和发展人民当家作主的制度保障

（三）修改全国人大议事规则是深入总结实践经验、坚持和完善人民代表大会制度的客观要求

（四）修改全国人大议事规则是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要

 

一、《全国人大常委会议事规则》修改的制度变迁契机

党的十八届四中全会、十九大先后提出“推进合宪性审查工作”。中共中央《深化党和国家机构改革方案》中关于深化全国人大机构改革的要求里，将法律委员会变更为宪法和法律委员会，并强调“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。

【宪法解释、合宪性审查与备案审查共同构成加强中国宪法实施和监督的基本制度设计，而宪法解释与备案审查又在程序与功能上是对合宪性审查的具体化，具有相当大的制度关联。】

第一，全国人大常委会议事规则属于议事法上的“经常规则”（Standing Order），是对全国人大常委会议事的一般性与框架性规定，而非仅仅适用某一次具体会议的“会期规则”（Sessional Order），更不是针对特定议题予以适用的“单纯决议”（Simple Order），3因此，这种规则具有非常强的程序塑造与制度定型功能，可以将弹性的、因时因事而设立的程序转化为框架秩序，可以使人民对全国人大的议事活动形成稳定预期，并在此基础上形成制度的规范力。因此，它非常适合将探索中的改革方案转变为稳定的、可以操作的制度设计。

第二，通过在议事规则中增加合宪性审查的制度元素，有利于节省立法成本，降低制度改革风险。

第三，通过在议事规则中增加合宪性审查也是回应中央全会有关党和国家机构改革重要决定的必然要求。

第四，通过在议事规则中增加合宪性审查也是扩展其他既有制度功能，为合宪性审查向纵深发展准备历史条件。例如，目前合宪性审查主要体现在对规范性文件的监督之中，但议事规则已经规定了质询与询问，这些制度蕴含着对“一府一监两院”等其他国家机构行为是否符合宪法进行审查与判断的可能，这是从规范性文件的审查向合宪性审查真正意义上的全覆盖延伸的重要制度潜力所在。从比较法上看，以德国“二战”后建立的联邦宪法法院为典范，只有一种多功能的“国务审查机构”集合了事前与事后审查、抽象与具体审查多种程序的设计才能最终实现对公权力合宪性审查的全覆盖，成为法治国家的拱顶石。

 

二、合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则的基本框架

 

将合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则，本质上是政治判断法律化、法律判断程序化、程序操作技术化的过程，它避免了针对合宪性审查的专门立法和设计所谓的专门机构，将重大政治判断细化、稀释到全国人大常委会的日常会议之中。

（一）效力上的双重性：对内规则与对外规则

从法理上看，民主代议机关都享有专属的议事规则制定权，其效力具有对内和对外的双重属性，一部分规则是纯粹的会议进行之组织、程序性规定，不会对国民权利义务产生直接影响，一部分规则则会由于带有处理性和决定性而对国民产生影响。因此，议事规则既带有内部规范的性质，也带有立法的性质。

（二）内容上的双重性：程序规则与实体规则

从比较法的角度来看，议事法本身就是组织法、权限法、程序法与责任法的综合，美浓部达吉曾梳理各国议事法包括议会的各种职员及职权；议员的各部属及派别，及席次规定的方法；委员会；由议员提出议案或动议的方法及其限制；开会的日期，议事的程序或秘密会议的场合；读会的顺序；对于政府质问的手续；请愿处理的手续；议员的请假、辞职及惩罚等十三项内容。7对于《全国人大常委会议事规则》来说，同样既有组织、职能、权限的相关实体规则。

（三）职能上的双重性：立法规则与监督规则

近代以来的议会政治从来不仅是立法的体现，也包括重要的监督职能。议会开会很重要的职能是对政府公共政策的辩论与监督，8全国人大常委会议事规则同样也包括议案审议，尤其是法律案的审议以及体现监督职能的听取和审议工作报告、质询与询问等内容。因此，合宪性审查的规则也可以沿着这样一个双轨进行：一方面是侧重对于合宪性审查议案的设计，包括法律草案合宪性审查的议案、备案审查后通过委员长会议向常委会全体会议提出的合宪性审查议案、宪法解释议案等；另一方面可以考虑通过监督职能的规则修改增加合宪性审查元素，如听取有关国家机关是否构成违宪的专题报告、备案审查专题报告，在质询和询问，尤其是专题询问中对于有可能违反宪法的议题启动相应程序。这样的制度设计可以逐步形成对国家机构公权力行为进行合宪性审查全覆盖的路径，提高议事规则本身合宪性审查的技术含量。

（四）渊源上的双重性：存量规则与增量规则

全国人大常委会议事规则的内容渊源一部分是对宪法、全国人民代表大会组织法等的复写和继受，体现为一种存量规则；另一部分则是通过细化相关宪法、法律的规范形成更加具体的操作性规则，如对于常委会会议形式的具体规定，对于议案审议中的具体程序的规定等。同时，还有一些条文则是议事规则本身新的制度设计。

（五）结构上的双重性：一般规则与特别规则

从全国人大常委会议事规则的立法形式结构上看，还明显呈现出一般规则与特别规则的双重属性。例如关于会期、会议形式、会议组成、发言表决等内容都是属于一般规则，而议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等则是特别规则。这样体现了以会议本身的一般流程和特定议题相结合的立法技术，是一种点面兼顾的形式。对于合宪性审查的规则建构来看，结构上也可以采取此种一般规则与特别规则相结合的方式。将合宪性审查作为一种工作，分别在议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等特别规则中加以规定，形成“特别规则的特别工作程序”的立法模式，对于涉及合宪性审查部分的内容加以专门规定。

 

三、全国人大常委会议事规则建构合宪性审查内容的具体方案

（一）合宪性审查对组织、程序规则的穿透性原则。

合宪性审查的对象既然是国家机构根据一定公权力行使的行为，那么对行为是否符合宪法的判断也就是对其权力是否逾越了形式宪法（如法律保留原则）和实质宪法（如人权保障的价值决断）所厘定的范围的过程。

（二）合宪性审查对组织法规则的拘束【已修订】

（三）合宪性审查对程序法规则的拘束【已修订】

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​【补充内容】

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）》共35条，主要修改内容如下：

 

　　（一）明确会议召开的相关准备工作

 

　　修正草案在总结实践经验的基础上，进一步明确对全国人民代表大会会议召开前相关准备工作的各项要求。一是增加规定：会议召开的日期由常委会决定并予以公布；遇有特殊情况，常委会可以决定适当提前或者推迟召开会议；提前或者推迟召开会议的日期，未能在当次会议上决定的，常委会可以另行决定，或者授权委员长会议决定并予以公布（修正草案第一条）。二是增加规定：全国人大常委会在会议举行前可以组织代表研读讨论有关法律草案，并征求代表对法律草案的意见（修正草案第二条）。

 

　　（二）严明会议纪律

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视会风会纪问题。全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央要求，坚持不懈改进会风，就进一步严肃会议纪律提出了各项具体措施和明确要求。总结实践做法，修正草案明确规定全国人大代表应当出席会议，因病或者其他特殊原因不能出席的，应当向大会秘书处书面请假；大会秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因；代表应当勤勉尽责，认真审议各项议案和报告，严格遵守会议纪律（修正草案第六条）。

 

　　（三）适当精简会议程序，提高议事质量和效率

 

　　总结2020年新冠肺炎疫情防控特殊背景下召开十三届全国人大三次会议的实践经验，修正草案围绕提高大会议事质量和效率作了补充完善。一是增加规定：全国人民代表大会举行会议，应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率（修正草案第九条）。二是精简法律案审议程序，明确法律草案修改稿在各代表团审议后，经进一步修改可直接提出表决稿交付大会表决，减少了实践中草案建议表决稿的审议环节（修正草案第十二条）。三是简化常委会委员辞职程序，将以往全国人大常委会接受常委会委员辞职应当报经大会“确认”，修改为向大会“报告”（修正草案第二十二条），这样修改后，此类事项不再需要像以往那样列入大会议程进行审议和表决。四是增加规定：代表在大会各种会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行（修正草案第二十七条）。五是吸收历年大会议案表决办法的有关内容，对表决程序和表决方式在法律上作出明确规定（修正草案第三条第一款、第二十八条、第二十九条），这样修改后，不再需要像以往那样在每次大会开会时由主席团专门通过本次会议的议案表决办法。

 

　　（四）加强会议公开和信息化建设

 

　　为进一步扩大会议公开事项，增进人民群众对最高国家权力机关行使职权过程的了解，增加规定：全国人民代表大会会议议程、日程和会议情况应当公开；大会设发言人，代表团可以根据需要设发言人；大会秘书处可以组织代表和有关部门、单位负责人接受新闻媒体采访；代表团可以组织本代表团代表接受新闻媒体采访；大会全体会议可以通过广播、电视、网络等进行公开报道（修正草案第八条）。增加规定全国人民代表大会会议利用信息技术，推进会议文件、资料电子化，为代表履职提供便利（修正草案第十条）。

 

　　（五）完善法律案等议案审议程序

 

　　一是根据多年来的实践做法并参照立法法的规定，增加规定：向大会提出的法律案，在大会闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会会议依照有关程序审议后，决定提请大会审议；常委会对准备提请大会审议的法律案，应当将法律草案向社会公布，广泛征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日（修正草案第十三条）。二是规定向大会提出的议案经主席团决定不列入本次会议议程的，交有关的专门委员会在大会闭会后审议；有关的专门委员会进行审议后，向常委会提出审议结果报告，经常委会审议通过后，印发下次全国人民代表大会会议（修正草案第十四条）。

 

　　（六）规范规划纲要的审查批准和调整程序

 

　　根据实践发展，增加规定国民经济和社会发展五年规划纲要和中长期规划纲要的审查、批准和调整，参照有关年度计划审查、批准和调整的规定执行（修正草案第十九条）。

 

　　（七）健全完善大会通过事项的公布程序

 

根据实践做法，增加规定大会通过的宪法修正案，以全国人民代表大会公告予以公布，并对大会通过的法律，大会选举和决定任命国家机构组成人员、国家机构组成人员辞职和罢免的公布程序作了规定（修正草案第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条）。修正草案还增加规定：

第四章　国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职

第三十八条　全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，国家监察委员会主任的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。

国务院总理和国务院其他组成人员的人选，中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的人选，依照宪法的有关规定提名。

各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名。

第四十条　全国人民代表大会会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。得票数超过全体代表的半数的，始得当选或者通过。

第四十三条　全国人民代表大会会议期间，全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国人民代表大会专门委员会成员提出辞职的，由主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定；大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人民代表大会常务委员会审议决定。

 

全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长，中华人民共和国主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，中央军事委员会主席，国家监察委员会主任，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长辞职的，应当报请全国人民代表大会下次会议确认。

 

全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会委员辞职的，应当向全国人民代表大会下次会议报告。【新增】

 

全国人民代表大会闭会期间，国务院总理、中央军事委员会主席、国家监察委员会主任、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、国家监察委员会副主任、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。

第四十四条　主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。

罢免案应当写明罢免理由，并提供有关的材料。

罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议。

大会通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果报告等相关立法文件，应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网上刊载（修正草案第三十四条）。

 

四、结语

推进合宪性审查是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石性工作，也是依靠宪法作为一种框架秩序来充分尊重和确保国家治理效能的重要途经。​​​​